经济日报讯 日前,全国人大常委会会议决定股票发行注册制改革授权延期两年。一方面,目前A股市场信息披露制度仍不完美,部分公司存在信息披露不及时、不完善、不准确等现象,严重损害了中小投资者利益;另一方面,我国资本市场的退市制度没有实现常态化,作为注册制改革配套的退市制度有待完善。

  2月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议决定:2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用《中华人民共和国证券法》有关规定的决定施行期限届满后,期限延长二年至2020年2月29日。注册制授权决定延期是什么原因?两年之后是否就是推出注册制改革的合适时机?就此问题,记者采访了有关专家。

  延期推出有多种原因

  新股票的发行制度一般有3种,即审批制、核准制和注册制,每一种发行监管制度都对应一定的市场发展状况。但在事实上,各国关于注册制的内涵和标准定义还有很大争论。交银施罗德基金首席策略分析师马韬介绍,“注册制是以充分的信息披露为核心,发行证券的公司提供关于证券发行本身以及同证券发行有关的全部信息,以招股说明书为核心,淡化或取消行政审批。股票发行注册制的本质,是在充分的法律制度保障下,以信息披露为核心的发行制度”。

  “授权延期说明目前注册制推出实施的准备工作还有进一步完善的空间。”中国政法大学商学院院长刘纪鹏认为,在注册制改革推进之初,业界和学界主要有两方面观点。一种观点主张要全面复制海外成熟市场的注册制经验,另一种观点认为,应从审批制发展到核准制,再逐步发展到充分的股票发行注册制。目前看,若完全放开政府部门“有形之手”的监管,采用注册制的话,市场波动过大,不利于监管和掌控。例如,目前国内的新三板已在向注册制“靠拢”,但从实际情况看,新三板做市指数、流动性、券商和企业的参与积极性等方面并没有完全取得预期效果,说明目前在完善多层次资本市场方面还有很大提升空间。

  前海开源基金首席经济学家杨德龙也认为,A股市场经过多年发展,市场的成熟度有所提高,但参与者的成熟度离实施注册制改革还有一定差距。比如,在市场中占比较大的散户投资者并不具备定价能力,对于新股的辨识度比较低。如果立刻采用注册制,可能会让一部分绩差公司甚至骗子公司上市,损害中小投资者利益。又如,目前A股市场信息披露制度仍不完美,部分公司存在信息披露不及时、不完善、不准确等现象,严重损害了中小投资者利益。此外,我国资本市场的退市制度没有实现常态化,作为注册制改革配套的退市制度有待完善。Wind资讯显示,从2001年至今,A股市场共计94家上市公司退市,平均每年退市公司的数量非常有限,远远小于每年上市的新股数量。市场整体的“新陈代谢”有待进一步加强。

  除了内部因素之外,从外部环境看,自2008年国际金融危机以来,欧美股市等外部权益类市场已从历史低点缓慢恢复并持续“走牛”多年。以美国股市为例,美股已走出约9年的牛市,道琼斯指数、纳斯达克指数在过去几年中纷纷创下历史新高。中国证监会主席刘士余认为,欧美发达国家相关金融市场积累了一定泡沫和风险,已经有调整的征兆,这给我国实施注册制改革时间窗口的选择带来了不确定性。

  综上,为使继续稳步推进和适时实施注册制改革于法有据,保持工作的连续性,避免市场产生疑虑和误读,为修订证券法进一步积累实践经验,有必要延长《授权决定》的实施期限。

  既定改革方向没变化

  我国现行股票发行制度是核准制。在核准制条件下,证券发行必须遵守信息披露义务、符合法律法规规定的证券发行条件并接受证券监管部门的审查和监管。核准制虽然在一定程度上发挥了积极作用,但也带来了核准成本高、效率有待提升等问题。

  2013年11月份,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出,推进股票发行注册制改革,这是注册制首次写进党的文件。“实施股票发行注册制改革”还作为2015年的工作部署,写入2015年的《政府工作报告》。此外,根据“十三五”规划纲要,要“创造条件实施股票发行注册制”。从政策的连续性看,显然注册制改革的方向并没有根本变化,但现阶段推出注册制的条件并不成熟,要努力创造和完善推出的条件。

  英大证券首席经济学家李大霄认为,注册制改革既不能“单兵突进”,又不能停滞不前,不能为了追求注册制推出实施的速度,忽视了资本市场发展的质量。至少要等上市公司、二级市场、投资者等各方面都对注册制具备充分的预期和准备后,方可实施。

  注册制授权延期了,我国新股发行制度还要不要继续改革?刘纪鹏认为,新股发行制度改革理所当然要继续稳步推进。目前,核准制改革的核心之一是核准的主体和客体,IPO企业出了问题是该发审委员负责,还是找交易所?IPO质量问题到底谁来负责?目前,这些问题还没有明确规定。部分海外市场的发审委设在证券交易所,这方面的经验可供参考。总体看,与国外市场不同,我国资本市场各项改革需要面临股权分置、中小投资者众多等特殊的市场情况,既要借鉴国际的规范和经验,更要根据我国国情推进,既要用好“有形之手”的监管之力,又要让“无形之手”发挥好作用,要稳步扎实、实事求是地推进中国特色新股发行改革。

  稳步推进注册制改革

  股票发行注册制是一项系统工程,需要很多配套政策措施。“配套改革需要相当的过程、相当长的时间。注册制是不可以单兵突进的。”刘士余说。

  事实上,近年来证券监管部门为稳步推进注册制改革作出了不懈努力。首先,为解决新股发行“堰塞湖”问题,监管部门不断推进新股发行常态化。2017年共审结IPO企业633家,申报排队的上市企业家数大大下降。通过发行与并购重组审核监察委员会、更细致的IPO审核机制、发审委委员终身追责制等多项举措,IPO质量稳步提升,IPO发行企业的信息披露、公司治理、投资保护等更加规范。

  其次,为营造良好的改革外部环境,监管部门加强一线监管,打击违法违规行为。2017年证监会共作出行政处罚决定224件。其中,罚没款金额74.79亿元,同比增长74.74%;市场禁入44人,同比增长18.91%,有力维护了市场“三公”原则。

  再次,近年来,我国上市公司信息披露和投资者保护工作取得了明显成效。通过修订《证券交易所管理办法》,监管部门正在探索推进“以监管会员为中心”的交易行为监管模式,完善交易所对发行人、投资者、会员的管理措施和手段。

  刘士余认为,通过近两年的努力,中国证监会在完善市场制度、健全市场机制、规范市场秩序、增强市场诚信、强化市场监管等方面,为稳步实施注册制改革创造了较为有利的条件与环境。

  “展望未来,注册制改革没有必要为了追求某个时间点急于推进,也没有必要照搬照抄国外做法,当务之急应根据我国资本市场的实际情况,逐步完善核准制,然后稳妥有序地推进注册制改革。”刘纪鹏说。(经济日报记者 周琳)